От Дипломатического агентства НКИД до Представительства МИД Российского государства. Историко-правовой очерк к 50-летию Представительства МИД в Санкт-Петербурге
В дипломатических словарях разных годов выпуска есть толкование категории «дипломатический агент», но, к удивлению, нет понятия «дипломатическое агентство». Между тем и в международной дипломатической практике, и во внутригосударственной системе органов такие учреждения присутствовали.
В статье 1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года есть значение термина «дипломатический агент», который определяется как «глава представительства» или «член дипломатического состава представительства». Последнее может иметь более широкое толкование, и с определенной долей условности логично предположить, что глава учреждения - дипагент может и должен возглавлять дипломатическое агентство.
В истории Петрограда - Ленинграда - Петербурга с перерывами с 1926 до 1938 года и с 1967 до 1988 года был статусный территориальный орган НКИД СССР/МИД СССР, который внес свою лепту в развитие международных связей и Северной столицы России и обеспечивал региональные аспекты внешней политики, проводимой Министерством иностранных дел.
Революционные изменения начала ХХ века коснулись и государственной структуры, и статуса столицы новой Российской Советской Федеративной Социалистической Республики.
На состоявшемся II Всероссийском съезде Советов Декретом об учреждении Совета Народных Комиссаров от 26 октября/8 ноября 1917 года были сформированы 18 комиссий, в том числе Комиссия по иностранным делам, переименованная позднее в Народный комиссариат по иностранным делам - НКИД РСФСР.
Первое время незначительный состав сотрудников НКИД размещался всего в нескольких комнатах Смольного, так как в здании бывшего здания МИД империи на Дворцовой были расквартированы дружины красноармейцев. Однако благодаря усилиям назначенного товарищем наркома Г.В.Чичерина к февралю 1918 года был произведен набор 125 человек и сформирован первый дипсостав НКИД РСФСР, который месяцем позже был переведен из Петрограда в Москву.
В прежней столице тем не менее оставались представители иностранных миссий и много зарубежных граждан, поэтому Исполком Петросовета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в целях «непосредственного осуществления местной власти» принял решение о создании Совета Петроградской трудовой коммуны, где структурным подразделением был образован Иностранный подотдел. Его работа, однако, не обеспечивала решение всех вопросов, в том числе по иностранной собственности, поэтому Совет народных комиссаров обратился в НКИД с просьбой «о назначении полномочного представителя НКИД в Петроград для решения дел, касающихся иностранных подданных».
В период с весны 1918-го по осень 1919 года в регулировании международных вопросов царила полная неразбериха, так как назначенный управделами Зенон Жуков, на которого возлагались визовые вопросы, игнорировался оставшимися в Петрограде посольствами и миссиями иностранных государств, видимо, потому, что и Советская Республика ими не признавалась.
В начале 1920 года по запросам региональных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Наркоминделу со стороны СНК было предоставлено право назначать своих уполномоченных для работы с иностранными судами и гражданами. По ходатайству Исполкома Петросовета 20 марта 1920 года приказом по НКИД уполномоченным Наркоминдела в Петрограде была назначена Сарра Равич.
Созданный аппарат, который стал называться Управлением уполномоченного НКИД РСФСР в Петрограде, можно считать прообразом представительств Наркоминдела на территории государства. Надо признать, что первоначальный опыт структурного оформления оказался не очень удачным, ибо непомерно раздутый штат (737 человек), скорее тормозил работу учреждения, чем ее продвигал.
Правовой статус уполномоченных был закреплен в Положении о Народном комиссариате по иностранным делам РСФСР от 6 июня 1921 года который получил детальное развитие в положениях об уполномоченных НКИД РСФСР от 24 января 1922 года.
В следующем году управление было переименовано в Агентство Наркомата иностранных дел СССР в Северо-Западных губерниях и Карельской АССР, а название «Дипломатическое агентство НКИД СССР» оно носило с 1932 по 1938 год. К середине 1930-х годов в Ленинграде находились четыре иностранных генеральных консульства - Британии, Германии, Финляндии и Эстонии и пять консульств - Италии, Латвии, Норвегии, Польши, Швеции. Но в связи с закрытием в 1939 году ряда зарубежных миссий в СССР все консульства в городе на Неве прекратили свою работу, а вместе с этим было упразднено и Дипломатическое агентство НКИД СССР в Ленинграде.
Опыт деятельности этого учреждения, однако, был востребован уже в новую, послевоенную эпоху, которая кардинально изменила миропорядок. Крушение колониальной системы, появление блока социалистических государств, организованных как в экономический, так и военный союзы, идеологическое соперничество с капиталистическими странами, объективные глобальные процессы международной интеграции и т. п. - все это побудило к необходимости большей открытости СССР остальному миру. Нельзя не учитывать и стремление западных стран вернуться со своими представительствами во второй по значению город Советского Союза, где оставалась их спорная собственность, остатки этносов и традиции векового присутствия.
Институт дипломатических агентов при этом не канул в Лету в связи с закрытием возглавляемых ими учреждений в довоенный период. Положительный опыт был учтен, и приказом по МИД СССР от 21 января 1952 года было утверждено Положение о дипломатических агентствах МИД СССР.
Открытие такого учреждения в Ленинграде должно было иметь политико-символический смысл. После долгих консультаций руководством МИД было доложено высшим партийным и советским органам о целесообразности открытия в Ленинграде первого консульства - Германской Демократической Республики.
Послевоенное мироустройство, разделение единого немецкого государства на ГДР и ФРГ, исповедовавших противоположные идеологические доктрины, требовало от СССР усилий по признанию социалистической германской республики, которая к тому времени не была даже членом ООН. Широкое консульское представительство ГДР за рубежом было одним из таких шагов.
Однако в памяти ленинградцев еще были свежи воспоминания о страшных 900 днях германо-фашистской блокады города. В этой связи требовалось изменить стереотипы негативной исторической памяти. Два государства согласовали вопрос открытия Генерального консульства ГДР осенью 1966 года. В архивах МИД России сохранились документы о подготовке этого события. В ноте Посольства ГДР в Москве от 18 октября 1966 года сообщалось, что «товарищ Фриц Штуде назначен главой Генерального консульства Германской Демократической Республики в Ленинграде в ранге Генерального консула». Это предполагало, что в городе на Неве необходимо Дипломатическое агентство, об открытии которого Совет Министров СССР 23 декабря 1966 года издал распоряжение №2934р. Документом устанавливался и штат сотрудников, в количестве четырех человек, а главой ДА МИД СССР была назначена закончившая свою работу третьим секретарем Посольства СССР в Великобритании ленинградка Р.Д.Семеновская.
Фактической датой начала работы Дипагентства, пожалуй, следует считать 24 марта 1967 года, когда приказом по МИД СССР предписывалось «изготовить необходимые штампы, печать и бланки для Дипломатического агентства МИД СССР в Ленинграде и выслать их Дипагентству», а также довести до сведения всех советских государственных органов о создании нового учреждения в структуре министерства.
Уже в следующем месяце, 3 апреля 1967 года МИД СССР выдал экзекватуру еще одному Генеральному консулу (Финляндской Республики), О.Бергману. Таким образом, было положено начало работе Дипагентства с иностранным консульским корпусом в Ленинграде. В 1970 году в Ленинграде было открыто шесть генеральных консульств (ГДР, Финляндии, Кубы, Японии, Швеции и США), консульство Ирана, а также там находились дипломатические представители Болгарии и Венгрии.
Многоаспектность вопросов, которые они ставили в своей работе, требовала совместных усилий не только Дипломатического агентства, но и городского и областного комитетов КПСС, Исполкома Ленгорсовета и его управлений в постоянном контакте с МИД СССР.
В частности, для обслуживания дипломатов и членов их семей была создана система служб обеспечения. Например, производственное объединение «Невские зори» Управления бытового обслуживания принимало заказы на все виды работ по ремонту одежды и обуви, аппаратуры и музыкальных инструментов, натирке полов и мойке окон и т. п.
Главное Управление торговли решило, что сотрудники консульств капиталистических стран будут обеспечиваться продуктовыми и промышленными товарами в магазинах «Внешпосылторга», а за остальными были закреплены магазин «Центральный» по приобретению продтоваров; промтоваров - в ДЛТ и в филиале универмага «Гостиный двор».
Управление «Ленинград-одежда» оборудовало специальное ателье по пошиву всесезонной одежды для дипломатов и членов их семей. Управление садово-паркового хозяйства закрепило три цветочных магазина в центре для заказов букетов цветов, венков и лент для них. Такие же детальные отраслевые услуги оказывали Горздравотдел, Автодорожное управление Смольного, Дачный трест, Управление по печати, Главпочтампт, Главное управление культуры, Отдел народного образования.
Дипагентство через Ленгорисполком инициировало создание Управления по эксплуатации жилых и служебных помещений, занимаемых иностранными представительствами, в количестве 30 человек, подчиненного Ленжилуправлению.
Очень много внимания уделялось Дипломатическим агентством протокольным мероприятиям по случаю национальных праздников и памятных дат, федеральных и областных торжеств. Оно организовывало значительное количество концертов, просмотров кино- и театральных премьер, посещение выставок, демонстраций моделей одежды, вечеров дружбы, встреч с советской общественностью, а с консульствами соцстран - еще и коммунистических субботников. В начале 1970-х уже стало практиковаться проведение пресс-конференций с участием советских и зарубежных корреспондентов.
В связи со значительным увеличением консульского корпуса в Ленинграде и ростом объема работы Дипагентства специальным Постановлением ЦК КПСС и распоряжением Совета Министров СССР от 9 марта 1971 года штат учреждения был увеличен по сравнению с первоначальным, а решением бюро Обкома КПСС от 25 мая 1971 года Дипагентству выделили новое служебное помещение на набережной Кутузова, в доме 34, площадью 800 кв. м, где вплоть до сегодняшнего дня работают сотрудники министерства, и так же, как в 1971 году, там размещается ГУП «Инпредсервис» (ранее - Управление по эксплуатации помещений, занимаемых иностранными представительствами).
Одним из важных направлений работы ДА МИД СССР было паспортно-визовое, так как в 1971 году в городе уже было 111 иностранных дипломатов, техсостава с членами семей. К концу десятилетия таковых насчитывалось 295 человек.
Все генконсулы и главы иных миссий принимались высшими должностными лицами Ленинграда. Советская практика, когда в иерархии органов главенствующее место занимали партийные организации, понималась иностранцами, и визит к первому секретарю Ленинградского обкома КПСС Г.В.Романову был высшим протокольным мероприятием.
Постепенно, помимо протокольных и паспортно-визовых вопросов, Дипагентство освоило весь спектр консульских тем. Велась активная переписка с различными организациями многих городов по поводу наследственных прав советских и иностранных граждан, получения для граждан государств, представленных консульствами, документов ЗАГС, а также по вопросам возмещения убытков вследствие ДТП. Осуществлялось плотное взаимодействие с «Инюрколлегией». Появились решения по вопросам истребования и легализации.
Консульским управлением МИД СССР работа Дипагентства в целом оценивалась положительно. В духе советского времени Центр отмечал, что «проделана большая протокольная работа, носившая солидную пропагандистскую нагрузку», а «успешному выполнению задач способствовали повседневная помощь и поддержка со стороны Ленинградского обкома КПСС и других местных партийных и советских органов».
В таком поступательном режиме «без потрясений» Дипагентство отработало до «перестройки». В середине 1980-х годов в Ленинграде уже насчитывалось 15 генконсульств и 320 консульских служащих и членов их семей. Дипагентство проводило за календарный год в среднем 40-50 мероприятий для представителей консульского корпуса. Иностранные дипломаты посещали промышленные и сельскохозяйственные предприятия Ленинграда и области, учреждения науки и культуры, встречались с руководителями государственных органов и общественных организаций.
В переломные годы «перестройки» еще сохранились прежние наработанные темы и схемы работы, но велся и поиск новых форматов в связи с «революционными преобразованиями в СССР» перестроечного периода. По поручениям МИД СССР Дипагентство обеспечивало программы визитов в Ленинград зарубежных делегаций и дипломатических представителей. Например, только в 1987 году сотрудники участвовали в 51 встрече делегаций высокого уровня; для дипломатов Ленинграда было организовано 141 посещение городских организаций, 422 поездки по городам консульского округа.
Важным титульным событием конца 1980-х стало переименование Дипломатического агентства в Представительство МИД СССР в Ленинграде. Распад Советского Союза в декабре 1991 года, ликвидация союзного МИД напрямую затронули не только название учреждения (теперь оно стало Представительством Российской Федерации - до сентября 1991 г. в Ленинграде, а после этого - в Санкт-Петербурге), но и всю стратегию работы.
В начале 1990-х политико-идеологическая работа если не была свернута, то значительно форматно сужена, а на первое место вышли требования обеспечения рыночных отношений в государстве, налаживание прямых торгово-экономических связей на западных рынках и пожелание превратить МИД в бюджетообразующее ведомство. Кроме того, региональные власти активно занялись работой по продвижению города на международной арене как непосредственного актора.
Новые политико-экономические реалии 1990-х, нормативная неурегулированность многих сфер общественных отношений давали поводы к экспериментам. Так, был подготовлен особый порядок въезда-выезда и пребывания иностранных граждан, создававшийся в свободных экономических зонах «Санкт-Петербург» и «Выборг»; решением высших органов исполнительной власти страны вводились так называемые «карточки Выборга» для безвизового въезда и пребывания в городе иностранцев до 24 часов; в приграничных зонах Ленинградской области местными властями допускалось введение транзитного сбора на автомобильный транспорт.
Для упрощенного регулярного пассажиро- и грузосообщения открылся пункт пропуска «Светогорск» в Выборгском районе, а чуть позднее в целях облегчения визового оформления документов решением Совмина были организованы консульские пункты на территории Морского вокзала Петербурга, международного аэропорта «Пулково» и МАПП «Торфяновка» в Ленобласти на границе с Финляндией. Два последних объекта, где работают сотрудники представительства, функционируют и поныне.
В то же время с участием представительства было создано ЗАО «Виза» в целях обеспечения и поддержки технического сопровождения процесса оформления и выдачи загранпаспортов, получения иностранных виз в консульствах, оформления приглашений для въезда иностранцев. Между двумя организациями был заключен договор, предметом которого являлись «услуги, оказываемые в связи с оформлением выездных документов сотрудникам предприятий, учреждений, организаций и учебных заведений Санкт-Петербурга, Ленинградской области и частично Северо-Западного региона России, командируемым за границу по служебным делам, а также услуги по оформлению документов для организаций, приглашающих иностранных деловых партнеров, и услуги по подготовке документов для постановки на консульский учет».
После смены политического руководства России 31 декабря 1999 года, когда страну возглавил В.В.Путин, внешняя политика государства получила системное оформление, что было отражено в Концепции внешней политики Российской Федерации от 28 июня 2000 года.
С представительства постепенно были сняты некоторые функции, связанные с плановыми финансовыми условиями и обязательствами по консульским сборам, и в новое тысячелетие учреждение вступило оформленным и самым крупным из 26 дипломатических подразделений своего класса системы МИД.
В 2000 году в Петербурге насчитывалось 25 генконсульств, семь почетных консулов, отделение Посольства Республики Беларусь, два представительства международных организаций. В круг деятельности, помимо города как субъекта, входили Ленинградская и Новгородская области.
Представительство активно помогало региональным органам власти реализовывать свои зарубежные контакты, и во многом по его инициативе в Смольном был принят закон «О соглашениях, регулирующих международные и внешнеэкономические связи Санкт-Петербурга», что позволило привести в соответствие с федеральными законами всю осуществляемую субъектом международную деятельность.
Территориальный орган включился в реализацию государственной программы «300-летие Санкт-Петербурга», за успешную реализацию которой и участие во всех ее международных акциях большая часть коллектива была награждена медалью «В память 300-летия Санкт-Петербурга».
Архивные документы свидетельствуют о том, что представительство не ограничивалось пассивной ролью исполнителя инструкций. Заметно его участие и в подготовке департаментами МИД Концепции развития представительств МИД России в субъектах Федерации, редакций Положения о Представительстве МИД, а на региональном уровне - совершенствовании практики международного делового общения и в протокольных вопросах, и в обсуждении статуса инопредставительств в субъектах для приведения в соответствие с международной практикой и законодательством.
Сотрудникам все чаще приходилось сталкиваться с вопросами как государственного масштаба в сфере формирования благоприятных пограничных и таможенных режимов, так и учета региональных интересов в реализации единого внешнеполитического курса. В результате стало заметным кадровое признание в Центре дипломатов, работавших в представительстве. Например, впервые за многие годы зампредставителя В.Г.Суханов был привлечен к двусторонним консультациям по консульско-правовой проблематике. Дипломаты стали участвовать и в работе различных комиссий, советов при губернаторах субъектов Федерации, в том числе по вопросам реализации межправительственных соглашений с рядом государств.
2000 год стал началом реальной ротации кадров из представительства в мидовские загранкомандировки, и сразу пять дипломатов среднего и младшего звена поехали в российские загранучреждения в Казахстане, Молдавии, Швеции, Эстонии и ЮАР. Сотрудники территориального органа были задействованы и в программах международных обменов государственных служащих. В мае 2000 года делегация в составе В.Г.Суханова, В.В.Запевалова и И.В.Демяненко выезжала в Данию и Финляндию, где проводились активные дискуссии с различными скандинавскими представителями, в том числе и по линии МИД.
Позднее этот опыт достиг своего наибольшего развития, когда в декабре 2009 года представительство в Петербурге организовало две группы, состоящие из руководителей всех представительств в СЗФО, которые посетили государства - члены Совета министров Северных стран.
В соответствии с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 года, представительство активно помогало иностранным консульским учреждениям развивать торговые, экономические, культурные и научные связи с субъектами СЗФО.
За последние десять лет благодаря сотрудничеству представительства с властями регионов по приглашению губернаторов консульский корпус дважды посещал Вологодскую область, Архангельск, Мурманск, Новгородскую область и Республику Коми. Особо памятными поездками, организованными представительством, по отзывам зарубежных коллег, были вояжи на Соловки, на родину Деда Мороза в Великий Устюг, в вологодский Музей дипломатического корпуса, в столицу Республики Коми - Сыктывкар и в Воркуту - город со своей драматичной историей.
Для иностранного консульского корпуса, органов власти СЗФО и общественности, занятой в международной сфере, с 2002 года самым ожидаемым протокольным событием является празднование Дня дипломатического работника, утвержденного Указом Президента России №1279 от 31 октября 2002 года. По масштабности участников (до 400 человек) - это самое большое профессиональное торжество в городе. Мраморный дворец стал свидетелем встреч дипломатов разных стран самого высокого уровня. От российского министерства самым значимым гостем в 2003 и 2012 годах был первый заместитель министра иностранных дел А.И.Денисов.
В ходе мероприятий губернаторы регионов, представители Президента России в СЗФО отмечают достижения в международной жизни, а руководитель территориального органа награждает достойных профессионалов, способствующих развитию связей с зарубежными партнерами. В разные годы в числе награжденных были: Л.А.Вербицкая, Г.В.Вилинбахов, Д.А.Гранин, В.И.Матвиенко, М.Б.Пиотровский, П.Ункель (Швеция), В.А.Яковлев и другие.
В последние годы представительство уделяет большое значение издательской и историко-архивной работе. В 2010-2011 годах были подготовлены и опубликованы два фотоальбома «Консульский Петербург» и «Посольский Петербург». Большую помощь по сбору архивных материалов оказала Е.В.Белевич, в недавнем прошлом заместитель директора ИДД МИД России, а потом несколько лет она трудилась экспертом Представительства МИД в Петербурге.
О роли территориального органа в налаживании международных связей и консульских традициях в городе на Неве опубликована статья к 200-летию консульской службы в журнале «Международная жизнь», а также материалы в ежеквартальных изданиях журнала «Консул», в центральных и региональных печатных изданиях.
В 2016 году представительство организовало цикл мероприятий, посвященных 50-летию возобновления присутствия на берегах Невы иностранного консульского корпуса. Участие в этом юбилее зарубежных учреждений, научной и художественной общественности города подтвердило право использования неформального титула Петербурга как консульской столицы России.
Сегодня представительство ведет работу на территории шести субъектов Федерации СЗФО. К Санкт-Петербургу, Ленинградской и Новгородской областям добавились НАО, Республика Коми, Вологодская область, что де-факто означает его межрегиональный статус.
2017 год станет знаковым в деятельности петербургского представительства российской дипломатии. При всей условности выбора юбилейных дат, как было показано в очерке, коллектив учреждения согласился, что таковой необходимо считать день начала работы Дипагентства МИД СССР в Ленинграде, а именно 24 марта 1967 года, поскольку определяют жизнь не календари или приказы, а люди.
Профессионализм стал главным достижением коллектива за последние 50 лет. Более 50 человек в 46 советских и российских загранучреждениях работали и продолжают трудиться на пользу Отечества. Судьбы многих из них достойны отдельных повествований. Необходимо назвать руководителей дипагентства/представительства - Р.Д.Семеновскую, Г.И.Попова, М.А.Ефимова, В.А.Лопатникова, В.В.Запевалова; глав консульских учреждений в разные годы: в Женеве - В.Г.Суханов, в Кракове - А.В.Егоров, в Мариехамне - И.В.Демяненко. И сегодня шесть сотрудников представительства несут свою вахту в ОАЭ, Польше, Узбекистане, Франции, Эстонии, ЮАР.
Министр иностранных дел Российской Федерации С.В.Лавров в декабре 2016 года поздравил коллектив с юбилеем. Такой высокий знак внимания стоит расценивать как самое авторитетное признание института представительств в системе МИД России.
Журнал «Международная жизнь» №2 2017
