Публичная дипломатия как инструмент международного диалога
Сегодня, когда Россия находится в центре дискуссии о современном мироустройстве, публичная дипломатия может стать ключевым элементом донесения до зарубежной аудитории нашей позиции, формирования площадок для ее обсуждения и выработки взаимоприемлемого решения.
Об этом пишет Анна Великая - аспирант МГИМО (У) МИД РФ, сотрудник Фонда Горчакова на страницах февральского номера журнала "Международная жизнь":
"Будучи тесно связанной с национальными интересами - а по мнению корифея американской дипломатии Эдварда Джереджяна, публичная дипломатия представляет собой отстаивание национальных интересов посредством информирования, вовлечения и влияния на международные процессы1, - она крайне важна в ситуации, когда имеется дефицит доверия для преодоления конфронтации. Как считает Адам Ротфельд, член "Группы мудрецов" ОБСЕ, чем сложнее официальные отношения между государствами, тем более необходимы контакты между неправительственными организациями, писателями, деятелями культуры и учеными2. Именно публичная дипломатия позволяет создать форматы сотрудничества, направленные на нахождение точек соприкосновения интересов. Данное понятие, привнесенное в оборот деканом Школы Флетчера Эдмундом Галлионом 50 лет назад, предполагает ведение диалога по наиболее значимым вопросам международных отношений представителями экспертного сообщества и гражданского общества различных стран.
Иногда публичную дипломатию считают синонимом "мягкой силы", или общественной, народной дипломатии. Однако это не так: она является инструментом «мягкой силы»3, и если в английском варианте включает в себя общественную, народную дипломатию (people-to-people diplomacy), то в русском эти понятия различаются. Публичная дипломатия предполагает акцент на экспертную аудиторию (Track II Diplomacy), корреляцию с целями официальной дипломатии. То есть можно сказать, что самым высоким уровнем международного взаимодействия является классическая дипломатия, межправительственное сотрудничество, следующим - публичная дипломатия, экспертное сотрудничество (к примеру, встреча на острове Бойсто, участники которой выдвинули рекомендации по Минским договоренностям), а фундаментальным - общественная дипломатия, направленная на работу с представителями гражданского общества, творческой интеллигенцией, молодыми лидерами (к примеру, культурные форумы стран - участниц СНГ).
Как отмечает Джозеф Най, велика опасность перепутать публичную дипломатию с пропагандой, но данное понятие имеет отрицательную коннотацию, и поэтому пропаганда не может формировать "мягкую силу"4. В то же время пропаганда может серьезно повлиять на восприятие образа страны, против которой она направлена. Так, в качестве примера можно привести резкий рост пронатовских настроений в Швеции: по информации "Радио Свобода", если в 2012 году за присоединение к Североатлантическому альянсу выступало 17% населения, то из-за так называемой "российской угрозы" сейчас эту идею поддерживает 41% (39% выступают против, а 20% не определились)5. Таким образом, широкомасштабные методы пропаганды привели к росту пронатовских настроений за три года практически в 2,5 раза, причем это нельзя объяснить присоединением Россией Крыма, поскольку первоначальный всплеск этих настроений с 17 до 29% наблюдался в 2013 году, когда Президентом Украины был еще законно избранный Виктор Янукович, а дипломатические усилия Москвы сосредоточились на ближневосточном направлении с целью недопущения военной операции США против Сирии, передачи химического оружия под контроль ООН6.
В отличие от пропаганды публичная дипломатия призвана строить мосты, а не возводить заграждения, поскольку она направлена не на очернение других международных акторов, а на формирование объективного представления о собственной стране7. К сожалению, представители аналитических кругов соседних с Россией стран еще недавно отмечали, что российские усилия в данной сфере были направлены лишь на отвержение западной "мягкой силы"8, поэтому необходимо проводить серьезную работу по доведению до иностранной аудитории собственной позиции по наиболее актуальным международным вопросам. Движущей силой этого процесса является публичная дипломатия, связанная с адресной работой с нынешними или будущими элитами иностранных государств (понимаемыми, по определению Г.К.Ашина, как авангард социальной общности, слой людей, играющий решающую, часто огромную роль в социальном процессе9).
Публичная дипломатия влияет на различные аспекты внешнеполитической деятельности государства, и она принципиально важна для достижения успеха на международной арене. Лица, причастные к принятию внешнеполитических решений в данной сфере, должны стараться, чтобы формируемый образ страны был привлекательным в долгосрочной перспективе. Однако в современных условиях достичь данной цели очень сложно и применять для этого нужно более личные и интерактивные подходы, чем ранее.
С помощью публичной дипломатии можно добиться лояльности внешней аудитории - устойчивого положительного или благожелательно-нейтрального отношения к определенной стране. Однако лояльность не всегда является самоцелью, поскольку существует часть внешнеполитической аудитории, интересы которой можно удовлетворить только в ущерб собственным. Так, говоря о такой "ложной лояльности", можно привести пример, когда пару лет назад один видный представитель академических кругов Украины предлагал первоначально урегулировать газовый вопрос для пре-вращения нашего соседа из партнера в друга10. История показала, что дружба в этом случае на рыночной основе не вышла: на экономических началах целесообразнее иметь предсказуемого партнера, а не переменчивого друга.
Способствуют укреплению лояльного отношения "горизонтальные" контакты: важно приглашать представителей иностранного экспертного и гражданского сообществ для формирования объективного представления о России, направлять отечественных специалистов перенимать лучший зарубежный опыт. Так, можно привести слова директора Института проблем передачи информации им. А.А.Харкевича РАН академика РАН Александра Кулешова: "Если я вижу молодого перспективного парня, который скоро может стать доктором наук, я ему говорю: "Ты будешь начальником лаборатории при выполнении следующих условий: защитишь докторскую и год должен отработать на Западе. И это обязательное условие, потому что без этого ты мне в качестве начальника лаборатории не нужен. Мы тебе организуем стажировку: несколько месяцев в Швейцарии, несколько месяцев во Франции. Ты должен понимать, что происходит в мире. Ты должен найти свои связи. Без этого ты всегда будешь на периферии"11.
Можно сказать, что одной из задач публичной дипломатии является выведение страны из этой условной "периферии" в "центр", причем для этого необходимо использовать современные информационно-коммуникационные технологии, знать портрет людей, являющихся потенциальными получателями информации, проводить социологические исследования, направленные на выявление запросов зарубежной аудитории, поскольку, как представляется, только государства, понимающие интересы экспертного сообщества и гражданского общества ключевых игроков, предлагающие соответствующие им и собственным национальным интересам форматы взаимодействия, способны выйти победителями из развернувшейся сегодня "битвы за умы и сердца".
Также важно изучать зарубежный опыт публичной дипломатии. Например, говоря об американском подходе к публичной дипломатии, можно сказать, что она приравнивается к гуманитарному сотрудничеству в российском понимании этого термина - налаживанию и поддержанию контактов в сфере образования, науки, культуры, туризма, спорта и массовых коммуникаций. Американская публичная дипломатия активно работает с правозащитной тематикой, направлена на отстаивание прав меньшинств и продвижение феминизма, ключевыми словами при ее проведении являются свобода, прозрачность, демократия и права человека. В США существует созданная распоряжением Конгресса 1948 года Комиссия по публичной дипломатии, готовящая ежегодные отчеты для президента, Конгресса, заместителя госсекретаря по публичной дипломатии и международному вещанию, учитывающая шаги в данной сфере Государственного департамента США и Совета управляющих по вопросам иновещания (Broadcasting Board of Governors, BBG)12. В составе американского внешнеполитического ведомства действуют шесть региональных офисов по публичной дипломатии, а также секции по гуманитарным вопросам (Public Affairs Sections - PAS) при посольствах США по всему миру.
Следует отметить, что публичная дипломатия является крайне сложным и многоуровневым процессом. До недавнего времени начинания в сфере российской публичной дипломатии были связаны с межправительственными отношениями или же проектами с творческой и научной интеллигенцией, не охватывая работу с гражданским обществом: неправительственными организациями, лидерами мнений, людьми, участвующими в процессе принятия решений, учеными-международниками. Но за несколько лет в России были предприняты значительные усилия в данном направлении: создан Фонд поддержки публичной дипломатии им. А.М.Горчакова, осуществляющий грантовые и собственные программы в данной области; Российский совет по международным делам; Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом; существенные полномочия переданы Россотрудничеству; запущены успешные медиапродукты, такие как "Россия сегодня", новостное агентство "Спутник", приложение "Российской газеты" Russia Beyond the Headlines; основан Международный дискуссионный клуб "Валдай"; расширена деятельность Совета по внешней и оборонной политике; созданы региональные экономические форумы, направленные на работу с бизнес-сообществом, ключевыми инвесторами. Однако, несмотря на все эти позитивные инициативы, события на Украине наглядно продемонстрировали, что России предстоит еще существенно работать над донесением собственной позиции до зарубежных лидеров, особенно в регионах, приоритетных для ее внешнеполитических интересов. В то же время пример постконфликтных российско-грузинских отношений показывает, что даже в ситуации, когда между странами разорваны дипломатические отношения, важно сохранять каналы для "горизонтального" сотрудничества13.
Несмотря на действия конкурентов, среда для функционирования российской публичной дипломатии крайне благоприятна: на лучших мировых площадках с триумфом проходят концерты Валерия Гергиева, Дениса Мацуева, Николая Луганского, Анны Нетребко; Россия находится на седьмом месте в мире по количеству нобелевских лауреатов; выступления российских спортсменов, проведенная зимняя Олимпиада вызывают восхищение во всем мире - по словам президента Международного олимпийского комитета Томаса Баха, в Сочи гости приехали с глубоким почтением к богатой и разнообразной истории России, а уехали как ее друзья14.
Также Россия предпринимает все больше адресных шагов, направленных на содействие международному развитию: в соответствии с заявлением ООН, наша страна вышла на первое место в мире по количеству обращенных к ней просьб об убежище (275 000 человек, 99% из которых составляют граждане Украины)15; кроме того, пару месяцев назад было подписано соглашение о создании Трастового фонда "Российская Федерация - Программа развития ООН в целях развития"16, представляющего собой механизм реализации российской помощи на проекты ПРООН с первоначальным финансированием в размере 25 млн. долларов (прежде всего в государствах - участниках СНГ). Данные факторы, формирующие положительный образ страны за рубежом, создают плодотворную почву для российской публичной дипломатии.
Говоря о соотношении роли официальных структур и гражданского общества в продвижении публичной дипломатии, отдельные эксперты, к примеру, Джошуа Фоус, считают, что она является прерогативой органов государственной власти: деятельностью правительства по донесению до зарубежной аудитории культуры, ценностей и верований своей страны и, следовательно, по улучшению ее образа и репутации17. Однако представляется, что ключевыми участниками данного процесса должны быть экспертное сообщество и гражданское общество.
Причем следует сказать, что для публичной дипломатии крайне важно соответствие заявлений руководителей определенной страны их поступкам. Американские исследователи отмечают: "Для того чтобы люди нам доверяли, слова не должны расходиться с поступками. К примеру, на словах США воспевают свободную торговлю, а на деле устанавливают торговые барьеры для продукции зарубежной сталелитейной промышленности, проводят протекционистскую политику по отношению к собственному сахарному и хлопчатобумажному производству, не допуская более дешевые импортные товары. Вопреки положениям Североамериканского соглашения о зоне свободной торговли (НАФТА), Америка не допускает на свой внутренний рынок более дешевые канадские пиломатериалы"18.
Все эти шаги вредят образу страны в глазах иностранных граждан, снижают эффективность ее публичной дипломатии и нивелируют работу людей, занятых в этой сфере. Также можно сказать, что верно выбранный внешнеполитический курс является основой для публичной дипломатии: так, позиция России по Сирии, Ираку, Ливии была с восторгом встречена миллионами людей - от Ближнего Востока до Латинской Америки, сформировав отношение к России как к стране, предлагающей альтернативный западному подход, основанный на общечеловеческих ценностях и справедливости.
В этой связи можно привести слова М.А.Хрусталева, еще несколько лет назад отмечавшего, что стратегическая линия Запада предусматривает формирование единого мирового правового пространства, в котором регулирование распространяется не только на межгосударственные отношения, но и на внутригосударственные процессы, иначе говоря, на отношения между населением и режимом: "Концепция прав человека объективно противостоит концепции суверенитета, а следовательно, отказу от принципа «невмешательства во внутренние дела» в межгосударственных отношениях. Это последнее создает квазилегитимное основание для иностранной интервенции"19. Последствия подобного подхода привели к миллионам жертв среди мирного населения некогда процветающих государств, крупнейшему со времен Второй мировой войны миграционному кризису, о разрешении которого думают лучшие умы Европейского союза, но, к сожалению, так пока и не озвучив ошибочность своей позиции по разрушению государственности на Ближнем Востоке и в Северной Африке.
Также помимо верно выбранной внешней политики страны на эффективность публичной дипломатии существенно влияет ориентация на работу с молодежью - привлечение сегодняшних магистрантов, аспирантов, молодых профессионалов, которые через пять-десять лет станут аналитиками, дипломатами, журналистами, преподавателями профильных вузов и руководителями НПО, это является необходимым, поскольку публичная дипломатия приносит результаты лишь в долгосрочной перспективе. Как считает один из ведущих исследователей в данной области Николас Калл, средства, потраченные на публичную дипломатию, являются не затратами, а стратегическими инвестициями, поэтому расчеты ее эффективности в краткосрочной перспективе можно сравнить с измерением садовником роста куста роз за ночь.
К примеру, по словам экс-заместителя госсекретаря США по публичной дипломатии Тары Зоненшайн, эффект от образовательных проектов виден лишь в долгосрочной перспективе: так, в грузинском Парламенте она встретила 17 выпускников американских программ20. Осознавая необходимость проведения эффективной публичной дипломатии, государства все чаще решаются на серьезные шаги в данной сфере, при этом копирование действий других международных игроков и собственная интерпретация удачных внешнеполитических действий очень свойственны для данной сферы (использование образовательных программ, стажировок, проведение культурных мероприятий, запуск новостных каналов на различных иностранных языках21).
К сожалению, в России наблюдается проблема экспертного диалога академических ученых-международников с их зарубежными коллегами, поскольку бюджет исследовательских центров на проведение международных конференций, зарубежные командировки сотрудников во многих случаях оставляет желать лучшего. Представляется необходимым активизировать именно это направление публичной дипломатии. Следует отметить, что в США также идет дискуссия о целесообразности увеличения финансирования публичной дипломатии, особенно в свете необходимости улучшения образа США на Ближнем Востоке и Латинской Америке, отмечается, что после окончания холодной войны количество людей, работающих в области публичной дипломатии, сократилось на 35%, финансирование - на 26%.
Успешная публичная дипломатия начинается с понимания процессов, формирующих общественное мнение, большая роль в которых принадлежит средствам массовой информации22, поэтому необходимо взаимодействовать с иностранной аудиторией через публичные выступления, публикации, культурные обмены, мониторинг социальных сетей. Специалисты, работающие в области публичной дипломатии, в отличие от представителей внешнеполитических ведомств, не связаны официальными ограничениями, они правомочны работать с различными представителями гражданского общества, аналитических центров для выработки конструктивной точки зрения.
Необходимо отметить особенность публичной дипломатии стран Южной Европы, ЕАЭС, БРИКС и МИНТ, которые в своих действиях апеллируют к культурному, гуманитарному, экономическому сотрудничеству. Их общей чертой является демонстративное невмешательство во внутренние дела стран-партнеров, имеющих, по их представлению, право на отстаивание собственных национальных интересов23; у них имеется осознание, что гражданское общество бывает не только либеральным. Не прибегая к насильственной демократизации или правозащитной повестке, они сознательно отказываются от практики построения государств (nation-building), направленной на привнесение извне институтов власти в государства, рассматриваемые определенными международными акторами как несостоявшиеся. Невозможно вообразить, чтобы представители вооруженных сил этих стран открыто говорили о содействии в диалоге гражданского общества и правительств отдельных стран посредством дипломатов и военных страны-посредника, в отличие от западных военнослужащих, которые могут позволить себе подобные высказывания24. Несмотря на отсутствие подобных отрицательных предпосылок для формирования собственного образа за рубежом, работа вышеуказанных стран в области публичной дипломатии зачастую идет по линии межгосударственного, "вертикального" сотрудничества, поэтому имеется серьезный запрос со стороны их экспертного сообщества, гражданского общества на более активный и открытый диалог, формирование "горизонтальных" связей.
Подводя итоги, можно сказать, что публичная дипломатия позволяет нивелировать тенденции роста разобщенности и использовать открывающиеся возможности для взаимодействия. Ввиду того что в современных условиях достичь этого крайне сложно, следует применять подходы, учитывающие страновую специфику (законодательную, культурную, историческую). Также важно слышать собеседников, перенимать у них положительный опыт: благодаря созданию пространства для ведения диалога можно укрепить долгосрочные отношения между странами, причем необязательно добиться совпадения всех позиций, гораздо важнее выявить область общих интересов, на основе которых можно выстраивать сотрудничество. Помочь этому и призвана публичная дипломатия".
1Changing Minds Winning Peace: а new strategic direction for U.S. public diplomacy in the Arab & Muslim world // URL: http://www.state.gov/documents/organization/24882.pdf
2Rotfeld Adam Daniel. A World in Turmoil Searching for a New International Order. Presentation at the Polish Embassy. Moscow, 4 Sept. 2015 // URL: http://www.moskwa.msz.gov.pl/resource/b6885f12-9338-496e-adb5-9534a3a8dbfe:JCR
3Sun Henry H. International political marketing: a case study of United States soft power and public diplomacy // Journal of Public Affairs. 2008. №8. P. 165-183.
4On «The American century» and the future of smart power. An Interview with Joseph Nye // URL://publicdiplomacymagazine.com/wp-content/uploads/2015/06/Smart-Power-PD-Mag.pdf
5The Daily Vertical: The Temperature in Sweden // RFE. URL: http://www.rferl.org/content/daily-vertical-temperature-in-sweden/27249247.html
6http://ria.ru/spravka/20140821/1020585145.html
7Правда, иногда видные американские ученые-международники де-факто приравнивают публичную дипломатию к пропаганде, призывая НАТО противодействовать российским усилиям в данной сфере. См.: Seib Philip. Fighting the Information War // Huffington Post. 27.09.2015 // URL: http://www.huffingtonpost.com/philip-seib/fighting-the-information_b_8203348.html
8Shiriyev Zaur. Does Russia need «soft power»? // Today's Zaman // URL: http://www.todayszaman.com/columnistDetail_getNewsById.action?newsId=307507#.USPL9FnxQAN.facebook.
9Ашин Г.К. Элитология в системе общественных наук // URL: http://www.mgimo.ru/files/138689/vestnik_09-03_ashin.pdf
10«Круглый стол» «Россия и Украина: контуры внешней политики на 2013 год». Из личного архива автора.
11Механик А. Квант технологической революции // Эксперт. 2015. 30 авг. // URL: http://expert.ru/expert/2015/36/kvantyi-tehnologicheskoj-revolyutsii/
122014 Comprehensive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting Activities // URL: http://www.state.gov/documents/organization/235159.pdf
13http://gorchakovfund.ru/news/10368, http://gorchakovfund.ru/news/10368
14Almasy Steve. Olympics closing ceremony is trip through Russian culture // http://www.cnn.dk/2014/02/23/sport/olympics-closing-ceremony/index.html?iid=article_sidebar
15UNHCR. Forced displacement in 2014 // URL: http://www.unhcr.org/556725e69.html
16Соглашение о создании Трастового фонда в целях развития // URL: http://www.undp.ru/documents/Agreement_Russia-UNDP%20Trust%20Fund%20for%20Development_rus.pdf
17Sun Henry H. Op. cit.
18Taylor Humphrey. The Not-So-Black Art of Public Diplomacy // World Policy Journal. Winter 2007/2008. Vol. 24. Issue 4. P. 51.
19Хрусталев М.А. Анализ международных ситуаций и политическая экспертиза: очерки теории и методологи. М.: НОФМО, 2008. С.18.
20Video: Undersecretary of State for Public Diplomacy and Public Affairs Tara Sonenshine on Why Public Diplomacy Matters // URL: http://csis.org/multimedia/video-undersecretary-state-public-diplomacy-and-public-affairs-tara-sonenshine-why-public
21См.: сайты каналов «Russia Today», «Press TV», «Chinese Central Television» // www.rt.com, www.press-tv.com, www.cctv.com.
22Taylor Humphrey. Op. cit.
23См.: Великая А. Рекомендации Фонда Маршалла - отказ от национального суверенитета // URL: http://gorchakovfund.ru/news/16544/
24Так, к примеру, командующий спецоперациями армии США генерал Джозеф Вотель заявил, что его подчиненные, работая совместно с американскими посольствами в странах, руководство которых хотело бы оказать сопротивление российскому влиянию, укрепляют связи между их правительством и гражданским обществом. Special Ops Chief: Russia aims to divide NATO, poses «existential» threat to US // URL: http://www.foxnews.com/politics/2015/07/25/special-ops-chief-russia-aims-to-divide-nato-poses-existential-threat-to-us/?intcmp=hpbt1
Позиции авторов публикаций, размещенных на сайте http://gorchakovfund.ru, могут не совпадать с позицией
